En medio del conflicto armado interno contra el terrorismo y con una dura crisis fiscal a cuestas, el Primer Mandatario envió su propuesta de consulta a la Corte Constitucional. En total son 19 preguntas divididas en tres bloques.
Sin embargo, solamente cuando la Corte emita su dictamen final, Noboa decidirá, a su entera discreción, qué preguntas llegarán a la papeleta y cuáles se quedarán en el camino.
El primer paquete, presentado el 2 de enero, fue sustanciado por la jueza Teresa Nuques y se enfoca en reformas legales en materia de seguridad, empleo y justicia.
En principio eran 11 preguntas, pero el Gobierno desistió de la referente al regreso de los casinos. La noche del lunes 22 de enero, Nuques envió su dictamen de constitucionalidad.
#ConsultaPopular El dictamen del tercer grupo de preguntas también está listo, hoy lo entregó la jueza Carmen Corral. @ecuavisa pic.twitter.com/KrpPf50M7T
— Jacqueline Rodas (@JacquelineRodas) January 23, 2024
La jueza Karla Andrade, ponente del segundo bloque de preguntas, dejó listo su dictamen de vía esa misma noche. Este cuestionario estaba compuesto por 9 interrogantes: tres iniciativas de consulta popular y seis enmiendas constitucionales.
Por ello, Andrade solicitó la apertura de un tercer expediente que recayó en el despacho de la jueza Carmen Corral. Ella sustancia las tres preguntas que corresponden a consulta popular. El martes 23 de enero Corral también remitió su dictamen de constitucionalidad.
Tres días después, el 26 de enero, la Corte Constitucional emitió sus tres dictámenes sobre la consulta popular; dos de constitucionalidad y uno de vía de modificación.
Tras su análisis, 6 preguntas plebiscitarias fueron calificadas y que corresponden a enmienda aguardan por el dictamen de constitucionalidad de la jueza Andrade. En un plazo máximo de 20 días, la magistrada deberá pronunciarse.
Así las cosas, a más tardar en febrero la Corte emitirá su dictamen final sobre los tres proyectos de dictamen, y el presidente podrá expedir el decreto ejecutivo con el que dispondrá al Consejo Nacional Electoral (CNE) que convoque a consulta popular y organice el proceso en 60 días.
Lo que no se sabe es con qué dinero se financiará la consulta popular, más aún cuando el futuro del incremento del IVA al 15% es incierto y las alianzas del gobierno tambalean. A este respecto, La Fuente – Periodismo de Investigación conversó con algunos políticos y expertos sobre la pertinencia de la consulta popular.
Extradición: segundo intento y bajo amenaza de cabildeo
El primer pliego de preguntas decepcionó a gran parte de la ciudadanía y generó múltiples objeciones en varios sectores políticos y académicos por su deficiente elaboración.
Es que en este paquete las reformas estructurales pasaron a segundo plano, pues Noboa prefirió consultar temas ya legislados, cuyos cambios no son de aplicación inmediata y para los que no requiere un pronunciamiento previo en caso de que decida reformarlos.
El exministro de Gobierno, Henry Cucalón, cree que los ejercicios de democracia directa siempre son buenos, al margen del momento y del proponente. “Siempre será dable que el pueblo sea actor y no espectador de los cambios”.
La crítica a las 11 preguntas originales, dice Cucalón, va en la línea de que los cambios no eran constitucionales, sino legales, además de que los anexos no incluían los textos de reforma.
“Ya si lo vas a hacer así, pon el texto directo, pon el artículo directo a reformar en materia legal, para que el resultado con el anexo, una vez publicado en el Registro Oficial, sea directamente parte de nuestro ordenamiento jurídico.”, dijo.
Respecto al segundo grupo de preguntas, el exministro es más optimista y destaca el vuelco total que dio el Gobierno frente al primer intento, no obstante, considera que existirá un debate jurídico sobre la vía de modificación para la extradición.
En tal virtud, Cucalón recordó que la propuesta del expresidente Guillermo Lasso se circunscribió al narcotráfico y delitos transnacionales para superar el filtro de constitucionalidad y para que la vía de modificación sea a través de la enmienda constitucional.
Ahora que el catálogo de delitos extraditables se amplío, la Corte puede disponer que su trámite sea a través de una reforma parcial.
Así, la pregunta planteada por Lasso fue:
¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional, a través de procesos que respeten los derechos y garantías?
En tal sentido, la pregunta que formuló Noboa quedó como sigue:
¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos, con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimentos establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y en la Ley?
En el anexo del enunciado, se sugiere que, de ganar el SÍ, se enmendará la Constitución sustituyéndose el artículo 79 por el siguiente:
“Art. 79.- La extradición se solicitará y se concederá de acuerdo con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimentos establecidos en esta Constitución, los instrumentos internacionales de los que es parte el Ecuador y, en lo no regulado en aquéllos, por la Ley.
La extradición se concederá por los jueces establecidos en la Ley, a solicitud de autoridad competente, por delitos tipificados como tales por la legislación ecuatoriana y con la condición de no aplicarse la pena de muerte y otras inhumanas, crueles o degradantes. No se concederá la extradición por delitos políticos y conexos, con la exclusión del terrorismo, los delitos contra la humanidad y otros establecidos en los convenios internacionales.”
Asimismo, la propuesta deroga el artículo 4 de la Ley de Extradición en el que se establece que en ningún caso se concederá la extradición de connacionales Además, en el numeral 1 del artículo 5, -que habla sobre los casos en los que no se permitirá la extradición- se reemplaza la palabra “extranjeros” por “personas”.
En el apartado del fundamento de la pregunta se especifica que se mantendrá el principio de doble criminalidad; es decir, que el hecho perseguido en el Estado requirente debe serlo también en el Ecuador.
Finalmente, se prohíbe la extradición por delitos políticos o conexos -salvo el terrorismo-, por consideraciones raciales, religiosas o de orientación sexual, si el reclamado ya fue juzgado en su país de origen, también si se benefició de indultos o amnistías o si el delito prescribió. Del mismo modo, la extradición no procede si la pena a imponerse es la muerte u otra de carácter inhumano, cruel o degradante.
Por todas estas particularidades, en el supuesto de que la extradición llegue a manos del Legislativo, Cucalón espera que la propuesta prospere y no corra la misma suerte que el año anterior, cuando los intereses del correísmo y sus aliados conspiraron para evitar su aprobación.
La extradición al vaivén de los afectos y desafectos políticos
Según Cucalón, la animadversión hacia Lasso y “la espuria relación entre el narcotráfico y la política”, ahora expuesta en el caso Metástasis, propiciaron la intensa campaña en contra de la extradición que echó por tierra la propuesta de Guillermo Lasso.
“He visto ahora que el correísmo, de mala gana, ya poco más dice ‘ahora sí estamos a favor de la extradición’. Lo escuché del expresidente prófugo, Rafael Correa. No nos engañemos. En el fondo, con tal de arrinconar a un gobierno, hicieron de todo para que esa propuesta no pase”, enfatizó.
El director de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, Mauricio Alarcón Salvador, coincide con el exministro y señala que, probablemente, esta vez el correísmo no se opondrá a la extradición porque Noboa “les cae simpático”.
“En un país en el que la política es incoherente, como es el caso de Ecuador, la oposición por parte de algunos actores y algunos sectores no era a la pregunta en sí, sino al gobierno de Lasso”, dijo.
Alarcón considera que, de haberse aprobado la extradición en 2023, el ordenamiento jurídico ecuatoriano tendría un mecanismo disuasor y útil para afrontar la actual crisis de seguridad, no obstante, la antipatía al gobierno anterior privó al Ecuador de esa oportunidad.
El asambleísta por Construye, Jorge Peñafiel, va más allá y sugiere incluso que “ninguna consulta es sobre las preguntas”, puesto que en realidad mide la popularidad del proponente.
“No importará la pregunta en muchos sentidos; importará si el presidente presenta la consulta cuando esté en un momento positivo, o si es que está en un momento negativo, y va a importar la comunicación, qué es lo que vaya a vender el presidente”, contó.
En consecuencia, la gente votó juzgando la idoneidad del proponente (Lasso) y no la pertinencia de la propuesta (extradición). En el caso de Noboa, de acuerdo con el último estudio de investigación de la encuestadora Comunicaliza, su popularidad asciende al 80%. El sondeo corresponde al 20 de enero.
Un excelente momento político que debe aprovecharse para tomar medidas estructurales en materia fiscal y de seguridad, en lugar de desperdiciarlo en cálculos electorales.
El sinuoso camino de la extinción de dominio
Otra importante propuesta incluida en ambos paquetes de preguntas es la reforma a la Ley de Extinción de Dominio. En una reciente entrega, La Fuente – Periodismo de Investigación explicó las falencias y contradicciones halladas en las dos preguntas de la consulta popular y el Proyecto Reformatorio enviado a la Asamblea Nacional. La pregunta del primer pliego era ambigua; la segunda, mejor lograda, permitía el comiso sin sentencia ejecutoriada; mientras que la ley que está en manos de la Asamblea, insiste en la obligatoriedad de la sentencia antes de proceder con la extinción de dominio.
Al igual que con la extradición, el debate en torno a la vía de modificación de la extinción de dominio no será únicamente político, sino también jurídico.
Pese a que es un tema fundamental para atacar las finanzas del crimen trasnacional, según el exministro Cucalón, la Corte tendrá que tomar una decisión apegada a sus precedentes jurisprudenciales.
“Quiero ver cómo la Corte lo pasa (a la extinción de dominio) porque lo ponen muy genérico y ya hay sentencias en la Corte Constitucional donde prohíben el comiso anticipado, por ejemplo. Entonces quiero ver cuál va a ser la posición de la Corte; si piensan que es una mera enmienda que se va directamente a las urnas, o debe pasar a un proceso de reforma parcial, o es de Constituyente”, dijo.
El asambleísta Peñafiel coincide en que la redacción de esta pregunta -al igual que del resto- es vaga y existe un escaso esfuerzo intelectual.
“Hay algunos problemas técnicos en las preguntas. Por ejemplo, se habla en la reformaa la extinción de dominio, según dice la pregunta, para ‘despojarles de los bienes en el procedimiento’, sin dar muchos más elementos. Yo creo que ahí hay que escarbar más sobre a dónde va realmente la intención de la extinción de dominio que plantea la pregunta”, precisó.
Entre tanto, sobre el proyecto de ley que está en el legislativo, el asambleísta considera que es una propuesta llena contrasentidos y retrocesos.
Los 30 días para el debate y aprobación de la reforma legal ya corren en la Comisión de Régimen Económico de la Asamblea.
Ahora, resta que la Corte emita su dictamen de constitucionalidad para que dirima el alcance jurídico de la extinción de dominio en un contexto de guerra contra el terrorismo.
Fortaleza institucional y supresión de sentencias previas: las claves de la extinción de dominio
El Ministro de Economía y Finanzas, Juan Carlos Vega Malo, compareció el pasado 24 de enero a la mesa legislativa para explicar la pertinencia de la norma propuesta por el gobierno.
El funcionario respaldó la iniciativa legal en virtud de los cálculos de las Naciones Unidas que estiman que en Ecuador hay $1.700 millones que provienen de actividades ilícitas y que el Estado busca recuperar.
Además, según expuso Vega, el gobierno tiene recursos de los que no puede disponer por la demora en los procesos de extinción de dominio. «Al 31 de diciembre del 2023, sumaban USD 110 millones. De aprobarse esta iniciativa de reforma legal, esos recursos ingresarían al presupuesto general del Estado», dijo.
Asimismo, el funcionario lamentó el estado en que encontró la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE). «Básicamente estaba desmantelada, no sé si intencional o no intencionalmente, pero en estos momentos de crimen organizado, investigaciones y cruces de información, es una entidad a la que se debe dar fuerza».
Por ello, insistió en que se debe dotar a la institución de la capacidad operativa para la supervisión y detección temprana de actividades ilícitas.
El ministro de @FinanzasEc, @JuanCVegaEC, señala que esta #LeyAhorroYMonetización es fundamental para fortalecer la capacidad que tiene el Gobierno para combatir el crimen organizado, la corrupción, así como también, tener ahorros en el proceso de compras públicas que son… pic.twitter.com/VxZhsajVR6
— Asamblea Nacional (@AsambleaEcuador) January 24, 2024
Por otra parte, la Fiscal General de la Nación, Diana Salazar, también compareció a la mesa lesgislativa este 26 de enero para exponer sus observaciones a la reforma enviada por el presidente Noboa.
Al igual que Vega, Salazar destacó el rol fundamental que desempeña la UAFE en el combate a las economías ilícitas, al tiempo que reiteró la necesidad de eliminar el requisito de una sentencia ejecutoriada para proceder al comiso de los bienes de origen ilícito.
Solicitó, en ese sentido, que esa condición sea excluida para evitar la impunidad porque “es una suerte de camisa de fuerza” que los delincuentes investigados aprovechan para huir, no ser juzgados en ausencia y conservar su patrimonio ilícito.
La Fiscal General destaca la importancia de la iniciativa para reformar la Ley Orgánica de Extinción de Dominio, enfatizando la necesidad de que esta reforma esté dirigida a combatir de manera eficaz las estructuras de corrupción y criminalidad organizada. pic.twitter.com/RGva6IS91g
— Fiscalía Ecuador (@FiscaliaEcuador) January 26, 2024
Asimismo, Salazar respaldó la ampliación del catálogo de delitos para que el proceso de extinción de dominio no se supedite a ciertas conductas delictuales
Finalmente, la fiscal objetó la reducción del plazo definido para la investigación patrimonial previa a 3 meses, puesto que la ubicación de los bienes en el país tarda hasta 12 meses.
Según Salazar, esta disminución de tiempo sugerida por el gobierno no contribuye en nada a la pronta recuperación de bienes ilícitos; por el contrario, perjudica la capacidad de la Fiscalía para llevar a cabo sus investigaciones patrimoniales previas.
En vista de que la Corte Constitucional rechazó la pregunta que suprimía la obligatoriedad de una sentencia ejecutoriada para el comiso, depende de la Asamblea Nacional que esa visión se imprima en las reformas a la extinción de dominio.
Un Frankestein mal armado: la Corte Constitucional aprueba 6 preguntas de consulta y 4 de referéndum
La mañana del 26 de enero, la Corte Constitucional emitió los dos dictámenes de consulta popular y el dictamen de vía de modificación con los que aprobó 10 de 19 preguntas propuestas por el presidente Noboa.
Sobre el primer pliego de la consulta, sustanciado por la jueza Teresa Nuques, la Corte acogió los cuestionamientos en torno al control de armas y municiones por parte de las FF.AA. alrededor de las cárceles, la tipificación de delitos asociados al porte y tenencia de armas de uso privativo de la fuerza pública, el aumento de penas en delitos como terrorismo, delincuencia organizada, asesinato, etc.
También se aprobaron las preguntas relacionadas a imponer la totalidad de la pena a sentenciados por secuestro extorsivo, financiación del terrorismo, testaferrismo, entre otros. De igual manera, se admitieron el traspaso inmediato de armas, municiones y explosivos incautados para el uso de la Policía y Fuerzas Armadas, y la simplificación del proceso de extinción de dominio de los bienes de origen ilícito.
Lee el detalle de los dictámenes⤵️ pic.twitter.com/VxBhYxQupe
— Corte Constitucional (@CorteConstEcu) January 26, 2024
Respecto a las enmiendas constitucionales, cuatro de ellas pasaron el primer filtro y deben someterse al análisis de constitucionalidad de la jueza Karla Andrade, ponente de la causa, quien determinará si los anexos guardan relación con los textos propuestos en las preguntas.
En caso de que alguna pregunta no se ajuste a los anexos, la juez podrá sugerir su desestimación. Para esta fase, Andrade tiene un plazo máximo de 20 días.
Las otras tres preguntas de consulta, a cargo de la jueza Carmen Corral, fueron descartadas. Estas proponían la erradicación de la minería ilegal, la concesión de indultos a policías, militares y Agentes de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria durante la sustanciación de causas penales y su juzgamiento en todas las etapas procesales por jueces especializados exclusivamente en materia penal militar y policial.
Con este resultado preliminar, Mauricio Alarcón cree que sería irresponsable continuar con la consulta popular porque mezcla cosas de distinta calidad y contenido. Salim Zaidán coincide y cree que al gobierno “le fue mal”.
Ahora, el presidente Noboa debe ponderar si su propuesta de consulta, tal y como está estructurada hasta ahora, realmente justifica el gasto, o si por el contrario será un desperdicio de recursos.
La consulta popular avanza entre la escasez y la guerra
Mauricio Alarcón, por su parte, cree que la democracia directa es vital para un sistema frágil como el ecuatoriano, sin embargo, considera que, en un momento crítico para la economía, es un desperdicio gastar $55 millones, aproximadamente, para ratificar cuestiones que podrían hacerse por la vía convencional de la Asamblea.
“Sería, insisto, mucho mejor ahorrarnos esa plata de los referendos y de las consultas, y hacer que quienes ya nos están costando, que son los legisladores, puedan cumplir con su trabajo, con sus atribuciones; entre ellas, revisar la Constitución y viabilizar cambios, de ser el caso”, aseguró.
Alarcón, asimismo, afirma que el gasto no se justifica porque las deficiencias en el contenido y la redacción del primer paquete de preguntas no fue compensado con el segundo cuestionario.
El asambleísta Peñafiel comparte esta visión de austeridad y sugiere que la prioridad es el conflicto armado interno y su financiamiento.
“Estamos ante una necesidad económica más importante, que es el financiamiento de la guerra. Si es que el presidente de la República es sensato y coherente con su propio discurso de necesidad económica, lo lógico es que no promueva la consulta inmediatamente”.
“Primero lo primero”, dice el legislador. Una vez que se atienda a la seguridad, se puede impulsar la consulta popular, no obstante, recuerda que, en representación de la bancada de Construye, él ya presentó en la Asamblea una iniciativa de reforma parcial para permitir la extradición. Esa, según explica, podría ser una de las vías para ahorrar costos.
Para Peñafiel, el presidente Noboa quizá intente aprovechar la aceptación ciudadana, a propósito del conflicto armado interno, para imponer la consulta popular y medir su fuerza electoral de cara a 2025.
“A él poco le importa si terminan de ejecutarse las medidas. Yo creo que más es un tema de comunicación y de campaña electoral”, matizó.
El abogado constitucionalista, José Chalco, se suma a los cuestionamientos y refiere que el primer paquete de preguntas de la consulta popular no tiene ningún sentido ni relevancia; tampoco cumple con la carga de lealtad y claridad, conforme lo estipula el artículo 103 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
Sobre las primeras diez preguntas dice que “al día siguiente los ecuatorianos seguiremos igual o quizá peor porque estaremos más gastados por el costo del proceso electoral. Y lo digo así porque muchas de sus preguntas se pueden resolver (en la Asamblea), o ya están en la ley”, aclaró.
En relación con las 9 preguntas adicionales, el constitucionalista cree que aunque están mejor razonadas, no son urgentes en el actual escenario de carencias económicas e inseguridad.
“Ni siquiera podríamos ir los electores, los ecuatorianos, a un centro de votación porque la seguridad institucional está en juego”, lamentó.
Todos las voces consultadas coinciden en algo: el presidente Noboa, al margen de cualquier sondeo de popularidad, tendrá que escoger si continúa con la consulta popular o prioriza el gasto para la guerra contra el terrorismo.
La consulta mejoró, pero no lo suficiente
El abogado constitucionalista Salim Zaidán, sospecha que la estrategia del gobierno de Noboa era medir la respuesta de los actores políticos, la academia y la ciudadanía en general con su primer pliego de preguntas para, en caso de que no fuera bien recibido, introducir un cuestionario complementario.
Así, en el segundo pliego“ ya se ven enmiendas a la Constitución que abordan temas que habían sido objeto de preocupación de parte de académicos y de algunas autoridades”, explicó.
Entre lo destacable, según Zaidán, está la creación de judicaturas especializadas en materia constitucional. El experto considera que su implementación evitaría el abuso de las garantías jurisdiccionales para obtener impunidad, como ocurrió con el exvicepresidente prófugo de la justicia, Jorge Glas, quien fue liberado temporalmente, el 9 abril de 2022, luego de que el exjuez de la Unidad Multicompetente de Manglaralto, Diego Moscoso, acogiera un habeas corpus.
Aún así, el experto constitucional detecta que esta es una propuesta a medias, pues sólo regula el uso de las garantías jurisdiccionales en razón de la materia, pero no en razón del territorio.
“El problema es que se puede presentar en el domicilio del accionante, un habeas corpus, por ejemplo, cuando se dice desconocer el lugar de la privación de la libertad. Eso hizo que, en el caso Glas, una señora presente un habeas corpus en Manglaralto y el juez competente sea quien le concedió la libertad”, recordó.
Otra propuesta con serias falencias en su redacción es la que alude a la concesión de indultos presidenciales durante la sustanciación de procesos penales contra servidores policiales, militares y Agentes de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria imputados por delitos relacionados al uso de la fuerza.
“¿Cuál es el error? Que los indultos proceden cuando alguien ya ha sido sentenciado y está cumpliendo una pena”.
En el anexo correspondiente a la pregunta se incluye el texto de reforma al artículo 74 del Código Orgánico Integral Penal que refiere:
“Art. 74.-Indulto presidencial. – Excepcionalmente, el indulto si podrá concederse durante la sustanciación de la causa penal a la a o el servidor de Policía Nacional, Fuerzas Armadas o del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria a quienes se haya imputado un delito relacionado con el uso de la fuerza en contra de sospechosos de delitos.
El indulto no acarreará ninguna consecuencia jurídica negativa a sus beneficiarios, ni podrán ser desvinculados del servicio público por dicha causa.
La solicitud se dirigirá a la o al Presidente de la República o a la autoridad que designe para el efecto, quien evaluará si la solicitud es o no procedente”.
Por definición, explica el constitucionalista, el indulto consiste en el perdón de la pena que el presidente confiere a los procesados cuando ya existe una sentencia condenatoria ejecutoriada por un delito, no mientras el proceso se sustancia.
Si bien ambas propuestas apuntan al fortalecimiento de la capacidad institucional y el respaldo a la acción de la fuerza pública contra el terrorismo, su insuficiente y desacertada formulación no logran ese cometido. Ahora, el Pleno de la Corte Constitucional deberá avocar conocimiento de los tres proyectos de dictamen para emitir su pronunciamiento final.
Nota de la redacción: Este reportaje fue originalmente publicado el 25 de enero y se actualizó el 26 de enero con los tres dictámenes de la Corte Constitucional sobre la consulta popular.
