La problemática de puertos se trató en el conversatorio “Realidades Portuarias en Ecuador y en América Latina; una perspectiva desde el Derecho de la Competitividad”, que se realizó en Quito, hace pocos días.
El evento organizado por el Instituto Ecuatoriano de Derecho de Competencia (IEDC), expuso las asimetrías del mercado, dio a conocer los modelos exitosos en otros países de la región. Y, con base a este debate, también planteó soluciones a los problemas existentes.
El limbo jurídico en la normativa de puertos
Tanto la Asamblea como el Ejecutivo (que son los entes llamados a elaborar las leyes) han demorado ya tres lustros para crear una Ley de Puertos. La Constitución del 2008 establecía que la normativa adecuada a este tema debía crearse en un año.
Sin embargo, esa ley -que debe regular de manera clara los controles en los puertos del país- aún no existe.
Tal vez no se consideró una prioridad por el correísmo, morenismo y lassismo, o primaron intereses que la colocaron en segundo plano. Entre tanto, el actual gobierno da los primeros pasos para hacer un borrador de ley.
Lo cierto es que los puertos, que ahora están en el ojo del huracán, por el tema de la inseguridad y la penetración de la droga, también tienen otros líos, entre ellos el normativo, fiscal y de competitividad.
Xavier Palacios, asociado senior de Bustamante Fabara, quien fue panelista en el encuentro, considera que esta situación genera un “limbo jurídico” en el tema de puertos, pero especialmente sobre los puertos privados, que dan servicios a terceros en Ecuador. Estos funcionan bajo una normativa “infralegal”, dijo.
Sebastián Burgos hizo referencia a un informe de la Superintendencia de Control de Poder del Mercado (hoy Superintendencia de Competencia Económica) en el que indicaba que en Ecuador existen dos regímenes para los puertos. Uno relacionado con la concesión puertos públicos y otros para puertos privados.
La asimetría de los dos regímenes causa daños al esquema de competencia. Pero sobre todo perjuicios al gobierno central y al comercio exterior ecuatoriano, dijo Burgos.
Y se refiere específicamente a lo que pasa en Guayaquil donde conviven al menos 3 puertos concesionados (públicos) y siete privados.
En un área de 4,2 km2, conviven puertos públicos y privados con distintos regímenes regulatorios que afectan directamente al precio de servicio de carga y descarga”.
Así, los puertos privados juegan bajo una figura que no está clara: brindan un servicio público, que además es estratégico, pero con una infraestructura construida con inversión privada.
Secretaría de Puertos, con facultades limitadas
Bryan Andrade, subsecretario de Puertos, plantea que no solo se requiere la Ley de Puertos desde el 2008, sino que la propia Ley general de Puertos no ha sido actualizada desde 1976. Parte de lo que se debe regular, dice Andrade, es el alcance de las facultades de la Subsecretaría de Puertos, que es la entidad que controla a los puertos privados. Hoy por hoy, esas facultades son limitadas.
Tan antigua es la ley vigente, que está pendiente actualizar conceptos y hasta nombres de instituciones. Por ejemplo, la ley vigente aún habla de la “Dirección de la Marina Mercante”, cuando la entidad se llama Subsecretaría de Puertos.
Para Andrade, es indiscutible que se requiere una nueva ley integral, que trate los que pasa con la Autoridad Portuaria (que maneja los puertos públicos) y de la Secretaría de Puertos (puertos privados).
Así, la Subsecretaría está trabajando en la redacción de la nueva normativa, que debe pasar los filtros del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y con los diversos puertos. Aún no existe fecha ni plazos autoimpuestos.
Al consultarle cuál es el paraguas legal con el que se manejan los puertos privados ahora, Andrade cita normativa secundaria.
Hay un artículo en la ley de puertos que dota a la dirección de la Marina Mercante (Subsecretaría de Puertos) de la posibilidad de establecer la idoneidad o viabilidad de la infraestructura a nivel nacional.
La idea es que este ente técnico le puede decir al Estado: en estos espacios se pueden edificar obras portuarias.
Comenta que el conjunto de puertos privados que funcionan actualmente, pidieron construir puertos, y se les otorgó el permiso tras cumplir varios requisitos. Entre ellos: presentar licencia ambiental, y un informe positivo del Inocar. A la par, la Subsecretaría ha emitido vasta normativa propia que los regula, dice Andrade.
La diferencia de la contribución por contenedor es “de cinco a uno”
Las diferencias regulatorias, que rigen entre el puerto concesionado y los puertos privados (Naportec, TPG, Fertisa, entre otros) se generaron desde el 2017. En ese año se permitió a los puertos privados, que antes tenían operaciones para empresas relacionadas con su propio grupo, brindar servicios a terceros.
Han pasado ocho años y los puertos privados crecieron de manera importante, pero no bajo las mismas reglas de juego. Así, la contribución al fisco por cada contenedor que pasa por el puerto público de Contecon es de $30.
Sin embargo, cuando los contenedores se trasladan a través de un puerto privado, la contribución por contenedor baja a $4 o a $6 por cada uno. Esto es una diferencia de cinco a uno.
La data fue proporcionada por Santiago Caviedes, director de Humboldt Management y ex ministro de Economía. Para el experto, al momento existe una falla en la política pública en el sector de puertos, que afecta la recaudación de impuestos, y los temas contractuales.
Es importante recordar que en 2017, Contecon tenía el 70% de participación del mercado, pero en 2023 bajó a 12%.
Si se toma en cuenta la gran diferencia de contribución entre los contenedores que pasan por Contecon y los privados, se puede entender cómo cae la entrega de recursos para el Estado. Caviedes asegura que se han dejado de percibir durante esos seis años (2017-2023), más de $ 100 millones netos:
- $ 36 millones menos en contribuciones por cada contenedor.
- $ 40 millones menos por participación de los trabajadores del puerto.
- $ 27 millones se dejó de pagar por impuesto a la Renta a través del puerto concesionado.
Se debe identificar cuál es el servicio brindado
El ex viceministro de Economía explicó que los costos regulatorios en los puertos públicos concesionados y los privados son asimétricos. Para llegar a esta conclusión se debe identificar cuál es el servicio que brindan los puertos privados y concesionados. La respuesta es que se brinda el servicio de carga, descarga y bodegaje de containers.
Este servicio debería tener, entonces, el mismo costo, pero no es así.
Hay diversos pagos disímiles por cánones, pagos variables, pero lo más importante es medir la carga regulatoria por container. Estas cifras no son igualitarias ni competitivas para los jugadores. “Se juega con cancha inclinada”, dice el experto.
¿Qué hacer?
Caviedes recomienda empezar por tener clara la política sectorial de Estado sobre este tema.
- Si el objetivo es que haya costos bajos desde y hacia el puerto, se debe bajar el costo regulatorio a todos. Esto, para que compitan en igualdad de condiciones.
- Pero si lo que se busca es tener tarifas competitivas y, a la vez, tener una recaudación beneficiosa para el Estado, se debe subir el costo regulatorio a los puertos privados.
- Para Caviedes, debería haber una solución intermedia. Esto es: bajar las tasas a Contecon y subirlas para los puertos privados, tanto para igualar la cancha, como para obtener ingresos para el fisco.
Para el experto es importante aclarar que no se trata de oponerse a que los privados compitan, sin embargo la participación de todos debe hacerse en igualdad de condiciones.
La polémica por un informe que se “descolgó” de la SCPM
En 2019, la Superintendencia de Control del Poder del Mercado (ahora Superintendencia de Competencia Económica) inició una investigación de oficio sobre el tema de las distorsiones del mercado de puertos.
En el informe de esa investigación que se publicó en la web del ente regulador, se establecía que sí existen distorsiones. Sin embargo, sin mayores explicaciones, este fue borrado de dicha página.
Sobre el tema, Caviedes explicó que efectivamente hubo dicho informe y considera que este debió tener algún tipo de ejecución. Sin embargo, consideró que por temas políticos se le relegó a un segundo orden de prioridad.
Para Caviedes este debería actualizarse y tomar decisiones desde el punto de vista del Ejecutivo sobre el tema.
Sobre este tema, Iliana González, directora ejecutiva de la Asociación de Terminales Portuarios Privados del Ecuador (ASOTEP), quien estuvo entre el público, aseguró que el informe de la Superintendencia que se publicó en 2019 fue “descolgado, sacado de la página web de la Superintendencia”.
Aseguró que esto pasó porque era un borrador y estaba incompleto. También dijo que en diálogos mantenidos con las autoridades se dijo que era parcializado. González aseguró que no era un estudio válido, porque no contiene toda la realidad.
Sin embargo, el moderador del panel normativo, Alberto Brown Lavalle – Socio Almeida Guzmán, aseguró que si este retiro del documento se dio, es algo “altamente irregular”.
Puertos privados disienten
Sin embargo, desde el sector de puertos privados existe resistencia a la postura jurídica de que hay una falta de normativa y sobre una posible distorsión en el tema competitivo.
Javier Cardoso, experto en derecho portuario, que habló como parte de los asistentes al conversatorio y estuvo acompañando a los representantes de la Asociación de Terminales Portuarios Privados del Ecuador (Asotep), da una mirada distinta al tema.
“El Estado no puede delegar a la iniciativa privada algo que no le pertenece”. Esto, en referencia a toda la infraestructura que ha construido el sector privado de puertos, pero sin haber sido parte de un proceso de concesión previo. Reconoce que este proceso ahora está bajo un sistema de permisos precarios, pero asegura que este tiene su propio régimen.
¿La falta de control y tráfico de drogas van de la mano?
En una entrega anterior de La Fuente Periodismo de Investigación, se ha comentado que existe una frase en el argot de puertos: “la droga sigue a la carga”. En Ecuador existe justamente este nuevo escenario donde los puertos privados crecieron y, por tanto, requieren más controles para el combate del contrabando y del narcotráfico.
Santiago Caviedes, por su parte, confirma que el crecimiento importante de los puertos privados se da por el régimen de menores costos: “Pero pueden atraer a más clientes porque tienen menos costos”.
También considera que mejores estándares de seguridad los tienen los puertos de Contecon y Posorja, pero ahora la mayor cantidad de carga está saliendo desde los puertos privados “y no solo sale la carga de banano y camarón, sino también la de sustancias prohibidas”.
Iliana González, de Asotep comentó, en su momento, que la falta de control en los puertos, el tráfico de drogas que supuestamente se potenció en puertos privados, no es un problema que sufre el Ecuador, sino que es un tema global.
En todo caso reconoció que es importante realizar diálogos sobre estos temas para buscar soluciones frente a la inseguridad y el narcotráfico.
