De este cuerpo legal una norma que ha pasado casi desapercibida es la que plantea que solo el Ministro de Finanzas decida la contratación de instrumentos financieros para mitigar el riesgo de variaciones del precio del crudo.
Se trata del artículo 18 del proyecto que dice: “El ente rector de las finanzas públicas … en coordinación con el Ministerio de Energía y Recursos Naturales no Renovables y la Procuraduría General del Estado, podrá contratar servicios e instrumentar mecanismos como la adquisición de opciones, seguros, conversión de productos básicos y otros similares, para alcanzar un ingreso mínimo derivado de su comercialización que permita enfrentar la volatilidad de su precio en el mercado y sus potenciales efectos presupuestarios”.
La norma también propone que sea el Ministerio de Finanzas el que determine las condiciones técnico-económicas y financieras de estas operaciones de cobertura del ingreso petrolero y minero. Y agrega que “la regla prevista en este Código para los contratos que contribuyan a concretar operaciones de endeudamiento público interno, externo y o coberturas, se aplicará también para el caso de la negociación, instrumentación y perfeccionamiento de operaciones de cobertura del ingreso petrolero y minero y los contratos que los precedan».
La abogada financiera María Laura Patiño cree que esta norma, enredada y ambigua, carece de transparencia y de un marco regulatorio claro que abre la puerta para que el ministro de Finanzas contrate a dedo cualquier instrumento de cobertura para minimizar riesgos de precios y una muy amplia variedad de otras operaciones financieras.
Dice además que la norma tiene el potencial riesgo de legalización de los contratos de ventas anticipadas de petróleo (que el país viene realizando desde el gobierno anterior) y no precisamente bajo los procedimientos legales propios del endeudamiento público, es decir el artículo 18 puede usarse para viabilizar muchas operaciones financieras sin rendir cuentas a nadie.
P: ¿Qué tipo de servicios, relacionados con los recursos petroleros y mineros, podrá contratar el ministro de Finanzas según el artículo 18 del proyecto de ley de ordenamiento de finanzas públicas?
Fundamentalmente la contratación de coberturas de riesgo respecto a la fluctuación de precios del petróleo. Para entender las implicaciones de esta norma, tal como está planteada, es importante conocer los antecedentes de este tipo de mecanismos en el país
P: ¿Ya se usaron estos instrumentos anteriormente?
En enero de 1993, por primera vez, se intentó contratar una cobertura de riesgos petroleros. Es un derivado financiero (producto financiero cuyo valor depende del valor de otro activo) que está entre los más sofisticados instrumentos de los mercados internacionales, mediante los cuales se cubre el riesgo de cambios en factores como las tasas de interés, el tipo de cambio o precios de productos de exportación. En el caso de Ecuador es evidente el impacto del incremento o baja del precio del petróleo en el presupuesto del Estado. Por lo que en cada presupuesto debería contratarse una cobertura de riesgo (risk hedging). Pero cuando se intentó en Ecuador fue cuestionado porque se desconocía el alcance de este tipo de operaciones.
P: Si es un seguro petrolero, ¿por qué fue cuestionado?
No es un seguro petrolero. Hay varios tipos de coberturas de riesgo como los swap, los forwards, las opciones call (compra) y las opciones put (venta). En 1993 se trató de una opción call que significaba que el Estado compraba esta cobertura y fijaba un precio del barril de crudo. Si el precio caía por debajo del valor estimado en el presupuesto, el Estado tenía derecho a acudir a quien le vendió el call para que cubra la diferencia entre el precio fijado por Ecuador y el de mercado. Al comprar este tipo de instrumentos se paga una prima de riesgo, que es costosa y complicada de calcular, especialmente en momentos de volatilidad de precios de petróleo. Pero el costo de pagar esa cobertura da seguridad al Estado de que sí podrá contar con los ingresos que presupuestó.
P: ¿En las circunstancias actuales es viable que el Ministerio de Finanzas contrate estos instrumentos?
Con las actuales normas del Código Monetario y Financiero, la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, que tiene amplísimas facultades, podría emitir un reglamento para darle la transparencia, la calidad técnica y legal que le permita contratar estos instrumentos financieros. Es decir, este no era un tema que requería una norma legal específica, pero si fuera necesaria, es muy irresponsable entregar únicamente al ministro de Finanzas la facultad de hacer estas contrataciones, más aún en un escenario de tanta corrupción como el actual. Es lo mismo que se hizo con la contratación pública cuando eliminaron los informes previos de la Contraloría y la Procuraduría del Estado.
P: ¿Cuál es el riesgo de ese margen de discrecionalidad que se daría al ministro de Finanzas?
Es altísimo. La norma como está hecha le da facultades al ministro para hacer esa contratación directamente, sin ningún contrapeso, cuando lo mínimo que debería pedirse es la aprobación de un órgano colegiado como la Junta de Regulación. Yo coincido con la necesidad de contratar esa cobertura para garantizar estabilidad de precios, dada la importancia presupuestaria del petróleo, no obstante esto debe hacerse de forma transparente.
P: En el artículo 18 se menciona entre los mecanismos a contratar “otros similares”, ¿a qué se refiere?
La amplitud de la norma da permiso para contratar cualquier cosa ¡No se entiende qué es eso de similares!
P: ¿Hay otros riesgos en el artículo 18?
Hay un segundo problema más grave, pues se pretende abarcar muchas operaciones financieras y al mencionar cobertura de precios petroleros y mineros, las operaciones que entran en esa categoría son también los cuestionados anticipos petroleros y sobre los cuales, en sus informes de 2019, el Fondo Monetario Internacional (FMI) puntualizó que tienen que ser tratados como deuda. Por tanto tal como está redactado el artículo 18, al no especificar qué operaciones incluye, también permitiría contratar esos anticipos y no precisamente bajo procedimientos de deuda.
P: ¿Con esta norma el gobierno busca curarse en salud por estar usando las mismas tácticas correistas como las ventas anticipadas de petróleo?
Si y de paso se estaría ratificando lo que hicieron las ex autoridades del Ministerio de Finanzas del correismo al contratar anticipos de créditos con el respaldo de las ventas de petróleo. Es decir, estos anticipos se ejecutaban vía instrumentos financieros como el swap que necesita tener contratos de venta de petróleo como garantía. En el caso de las coberturas de riesgo como las opciones call o put no se necesita contratos específicos, por eso son más caras. Lo que las garantiza es el precio de petróleo. Son operaciones bastante complejas, por lo que es muy fácil que quienes las entienden puedan pasarse de vivos y hacer lo que les venga en gana. Pero se trata de recursos públicos y se requiere gente responsable que se asegure de que no se estafe al Ecuador.
P: ¿Uno de los beneficiados con esta norma pueden ser los grupos de intermediarios petroleros que han participado en las ventas anticipadas hechas por los últimos dos gobiernos?
Sí. Primero porque hasta el momento no hay mayores acciones legales respecto a los anticipos petroleros. No quiere decir que se legaliza lo que se hizo antes, pero si el contenido de este artículo es un pretexto para contratar cualquier otra cosa, en el fondo se está instrumentalizando una norma para lavar la cara de quienes hicieron las ventas anticipadas de petróleo, viabilizar muchas más operaciones financieras y no rendir cuentas a nadie.
Las facilidades o anticipos petroleros deben registrarse como endeudamiento y deben tener mínimos controles previos que esta reforma legal no ha incluido. Por ejemplo, según las declaraciones de hace más de dos años del actual ministro de Finanzas la información sobre condiciones, garantías y colaterales de la deuda que Ecuador contrajo con China ni siquiera está disponible en la Cartera de Finanzas.
Entonces, no se puede seguir haciendo las cosas de la misma manera y esperar resultados diferentes.
P: El artículo propuesto por el Ejecutivo se refería solo al ámbito de comercialización del petróleo. La Asamblea agregó los recursos mineros, ¿qué implicaciones tiene?
Se quiere usar esta norma para varios fines. La caída de precio del petróleo impacta profundamente en el cumplimiento del presupuesto del Estado, en el crecimiento del déficit fiscal y en otros indicadores. Pero en este momento una caída de precios de minerales no tendría el mismo efecto presupuestario y no se justifica que abran esa puerta a menos que ya estén pensando en alguna operación para la cual les sirva ese artículo. Se está creando una norma para legalizar la opacidad en la contratación de instrumentos financieros que pueden ser necesarios pero que no deben contratarse entre gallos y media noche.
